政府购买服务变相融资|金融居间中的合规与风险防范

在金融市场日益复杂的今天，“政府购买服务”作为一种常见的政企合作模式，在推动公共基础设施建设和公共服务供给方面发挥了重要作用。部分地方政府和企业为规避债务限额管理、绕开预算约束等政策限制，出现了以“政府购买服务”之名行融资之实的违规操作行为。这种的“变相融资”，不仅扰乱了金融市场秩序，还可能导致严重的财政金融风险。从金融居间的专业视角出发，系统阐述“政府购买服务变相融资”，深入分析其运作模式、法律风险及监管重点。

何为“政府购买服务变相融资”？

的“政府购买服务变相融资”，是指地方政府和社会资本方通过虚构或夸大公共服务需求，以“购买服务协议”作为融资载体，实际进行债务融资的行为。这种操作的本质是地方政府利用预算内资金的灵活性和市场化运作的便利性，绕开传统的地方政府债务管理框架。

具体而言，“变相融资”的常见模式包括：

1. 虚增项目支出：通过夸大公共服务需求或提高服务单价，增加地方财政支出规模，最终形成可计入政府性基金预算或一般公共预算的“合规”融资路径。

政府服务变相融资|金融居间中的合规与风险防范 图1

2. 期限错配与收益承诺：社会资本方以长期收益权为质押获取融资，地方政府则通过提供隐性担保或承诺远期回购等，变相承担偿债责任。

3. 转嫁债务风险：通过设立关联公司、混合所有制企业等，将原本属于政府负债转移到企业资产负债表中，实现“表内”向“表外”的资金腾挪。

这种操作行为表面上看似合规，实则暗藏巨大风险。一旦地方政府财政状况恶化或者公共服务需求未达预期，“服务”协议很可能成为难以兑付的不良债权，最终形成系统性金融风险。

监管政策与法律风险

针对上述问题，国家发改委、财政部等监管部门已出台一系列文件明确规范政府服务行为：

1. 财政部《关于加强政府性债务风险防控工作的通知》明确要求：

政府服务的范围应当严格限定在公共服务领域

严禁将商业性融资安排纳入政府服务范畴

禁止以“BT”、“BOT”等变相举债

2. 国家发改委《关于依法依规加强PPP项目管理工作的通知》强调：

新上政府服务项目必须经过财政承受能力论证

严禁以“伪PPP”模式新增地方政府隐性债务

3. 在裁判中明确指出：

如涉及政府服务协议的实质为借款合同，则相关协议无效

政府部门不得通过承诺回购社会资本方投入本金等变相融资

这些监管政策表明，任何以“政府服务”之名行融资之实的行为都将面临严厉的法律追责。

金融居间中的风险防范

作为连接资金供需双方的专业机构，金融居间方在参与此类业务时必须严格履行尽职调查义务：

1. 项目合法性审查：

核查地方政府年预算情况

确认项目是否经过人大审议并纳入预算管理

审慎评估项目的公共服务属性

2. 交易结构合规性分析：

关注“服务”协议中是否存在收益承诺、回购条款等隐性担保

评估社会资本方与地方政府之间的关联关系

分析项目现金流的真实性和可持续性

3. 风险隔离措施：

要求交易双方明确约定不得将政府服务作为融资手段

建议设立风险缓冲机制，避免过度依赖财政资金

完善退出安排，制定应急预案

4. 持续跟踪监测：

定期回访项目实施情况

政府购买服务变相融资|金融居间中的合规与风险防范 图2

关注地方政府财政状况变化

监测相关债务指标是否出现异常波动

通过上述举措，金融居间方可以有效识别和防范“政府购买服务变相融资”带来的法律风险和信用风险。

典型案例分析

一些地方政府在推进公共服务市场化改革过程中出现了典型的“政府购买服务变相融资”问题。

1. 停车场项目：

政府承诺以每年固定的财政补贴支付社会资本方的收益

形成了长达20年的固定回报机制

该模式最终被认定为违规，相关债务纳入地方政府隐性债务统计

2. 某市污水处理厂建设：

社会资本方通过设立地方融资平台公司参与项目投资

政府部门与平台公司签署远期回购协议

最终导致国有资产流失和政府信用透支

这些案例警示我们，任何形式的“变相融资”都将面临政策风险、法律风险和市场风险的多重考验。

与建议

针对“政府购买服务变相融资”的问题，我们认为应当从以下几个方面着手：

1. 加强制度建设：完善政府购买服务相关法律法规，明确界定融资红线。

2. 强化监管问责：建立常态化的监督机制，严格追究违法行为的责任。

3. 优化市场化改革：推动公共服务领域的真改革、实创新，而不是为了融资而“包装”项目。

作为金融居间从业者，更应当秉持专业精神和合规理念，在服务地方经济发展的切实防范金融风险。只有这样，才能真正实现政府购买服务改革的初衷——提升公共服务质量，而非沦为债务扩张的工具。

参考文献：

1. 《关于依法依规加强PPP项目管理工作的通知》（发改投资[2017]1695号）

2. 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行管理的通知》（财金函[2020]43号）

3. 裁判文书数据库

4. 地方财政部门公开披露的债务数据与案例

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）