PPP项目结算是否严格按中标价执行？实务操作与法律风险分析

PPP模式下，项目的投资、建设与运营由社会资本方负责，政府仅承担部分补贴或回购责任。在实际操作中，工程结算是否必须严格按照中标价执行，或是可依据实际情况进行调整，引发了广泛的讨论。从招标投标、施工合同约定、造价管理等多个维度，系统探讨PPP项目结算模式的法律适用性及实务风险。

PPP项目结算是否严格按中标价执行？实务操作与法律风险分析 图1

PPP（Public-Private Partnership）模式作为一种政府和社会资本合作的投资建设运营模式，在中国迅速推广并广泛应用。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，社会资本方通过公开招标中标后，与政府成立项目公司（SPV），负责项目的投资建设和后续运营工作。

在PPP项目实施过程中，工程结算是否严格按照中标价执行，既关系到社会资本的投资回报预期，也影响着政府方的财政支出预算安排。目前理论界和实务界对这一问题存在较大争议，亟需从法律适用、合同约定和操作实践等方面进行系统梳理。

PPP项目结算机制的基本框架

（一）中标价作为工程结算基准的法律依据

根据《招标投标法》相关规定，依法必须招标的工程建设项目，招标人应当按照中标人的投标文件与之签订合同，不得随意改变中标价。具体而言：

PPP项目结算是否严格按中标价执行？实务操作与法律风险分析 图2

1. 国有资金占控股或者主导地位的项目，中标单位确定后，发包人必须与中标单位签订合同，且合同价格不得低于成本价。

2. 工程施工合同履行过程中，承包方有权要求按照合同约定进行计量支付，这是工程款支付的基本原则。

在PPP模式下，由于社会资本方是通过公开招标程序选出的投资建设运营方，其投标文件的内容包括拟采用的工程技术标准、施工组织方案和报价成本等因素。在PPP项目的中标价问题上，必须严格遵循《招标投标法》的规定。

（二）实际操作中可能出现的变通做法

虽然法律要求招标人不得随意改变中标结果，但在PPP项目实际履约过程中，常常会发生如下情况：

1. 设计变更和工程签证

在施工过程中，由于地质条件变化、设计优化等原因，往往会产生设计变更多引起的工程量增加或减少。

这些情况下，承包方可以申请工程签证，要求调整结算价款。

2. 优化设计方案带来的成本节约

如果承包方在施工过程中提出更优的设计方案并获得发包人批准，则可以在保证工程质量和使用功能的前提下降低成本。

此时承包方可主张相应造价的调减。

（三）合同条款对结算的影响

PPP项目的中标价问题，最终取决于项目实施过程中签订的具体协议约定。根据《招标投标法》第46条的规定，招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，不得随意改变中标价格。施工总承包合同中可以另行约定结算。

在实务操作中，大部分PPP项目的施工合同都明确约定了以下

合同价款的确定依据：通常以中标价为基础，并附有动态调整机制。

计量支付办法：按月计量、按形象进度付款等。

最终结算程序：竣工验收后进行最终结算。

PPP项目结算实务中的常见争议

（一）招标人单方面要求降标的风险

在实际操作中，一些地方政府出于节省财政支出的考虑，在工程实施过程中单方面要求降低中标价的做法并不少见。这种做法往往引发社会资本方的强烈反对。

典型案例：某环保公司中标承接了一个污水处理厂项目，合同总金额50万元。在施工过程中，政府方以优化设计、控制投资为由，要求将结算价格下调至380万元，并额外缩短运营期。企业负责人王经理表示："这种做法完全违背了招投标法的明确规定，损害了社会资本的投资权益。"

（二）中标价与实际成本不符的风险

PPP项目的中标价通常是在投标阶段由承包商根据预算编制得出的结果。但在实际施工过程中，可能会遇到以下问题：

1. 招标清单不完整

部分政府投资项目在招标时提供的工程量清单不够详细，导致后续施工中发现大量新增工程内容。

2. 可研报告偏差较大

项目可行性研究报告与实际情况可能存在差异，导致施工过程中需要额外投入。

3. 材料设备价格大幅波动

在当前全球经济环境下，建筑材料价格起伏剧烈，承包商很难在投标阶段准确预估这些变化。

（三）变更签证管理不规范的风险

工程变更是PPP项目实施过程中的常见现象。在变更签证的处理上，常常面临以下问题：

1. 签证手续不完备

施工单位未及时提交签证资料，或签证内容与实际施工情况不符。

2. 变更定价不公允

某些情况下，发包人不认可承包商提出的变更价格，导致结算争议。

3. 工期延误引发的连锁问题

因签证确认不及时而导致工期拖延，进一步影响后续付款进度。

PPP项目结算的风险防范与应对策略

（一）加强对招标文件和合同条款的事前管理

1. 在招标阶段：

建议政府方聘请专业造价机构编制完善的设计图纸和工程量清单。

明确约定价格调整机制，允许因设计变更、材料价格上涨等原因调增结算价款。

2. 在签订合：

确保合同条款与招标文件的承诺一致，特别是关于价格调整的内容。

要求社会资本方提供详细的施工组织设计方案，并作为合同附件。

（二）强化过程管理

1. 建立健全签证管理制度

指定专人负责签证工作，确保签证资料的真实性、完整性和及时性。

定期召开签证确认会议，避免因签证拖延影响工程进度和结算。

2. 重视成本控制

协调设计、施工等各方力量，在保证质量和安全的前提下降低成本。

运用现代管理手段，如BIM技术，进行精确的成本预测和控制。

（三）完善事后争议解决机制

1. 建立价格调整协商机制

在结算环节遇到分歧时，应尝试通过友好协商解决问题。

可以聘请第三方造价机构提供专业意见，作为协商的重要参考依据。

2. 规范竣工决算程序

按照国家有关规定完成竣工验收和决算审计工作。

严格按照合同约定的支付和时间结算工程款。

未来发展趋势

(一) 更加规范化的结算流程

随着PPP模式在中国的深入发展，预计政府方和社会资本方在结算管理上的专业性将不断提升。通过建立统一的结算标准和操作指南，减少因信息不对称导致的争议。

(二) 注重全生命周期成本管理

未来PPP项目的评价不应局限于建设期的成本，而是要综合考虑整个项目周期内的运营维护费用。这种全生命周期理念将影响到前期的招标文件编制、合同条款设计以及结算的选择。

(三) 利用现代信息技术提升管理水平

大数据、区块链等先进技术的应用，将在造价管理、财务审计等方面发挥积极作用。通过区块链技术记录工程变更签证全过程，确保数据的真实性和可追溯性。

PPP项目结算是否严格按中标价执行这一问题的答案不是简单的肯定或否定，而是取决于多方面的实际情况。一方面要依法维护招标投标结果的严肃性，也要兼顾项目的实际施工情况变化。在实务操作中，需要政府方、承包商和社会资本方共同努力，通过完善的合同约定和规范的过程管理，构建一个公平合理的结算机制。这种机制既要保障社会资本方的投资回报预期，也要确保公共利益不受损害。

（本文仅代表个人观点，仅供参考。）

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）